Le 8 octobre, le Forum urbain organisait une rencontre autour de l’ouvrage La ville verte au pied du mur. Quand l’austérité ordonne les politiques environnementales (Presses de Sciences Po), en présence de deux de ses co-auteurs, Ludovic Halbert et Félix Adisson. Discutée par Alain Pariente et Claudine Bichet, cette rencontre a posé une question aussi actuelle que délicate : comment les collectivités locales peuvent-elles poursuivre la transition écologique lorsque la consolidation budgétaire réduit leurs marges de manœuvre ?
Quand la question budgétaire s’invite dans la transition écologique
La question budgétaire est à la une : le gouvernement peine à boucler son budget et à trouver les économies jugées nécessaires face à une dette croissante. D’une façon ou d’une autre, ces efforts de « consolidation » touchent les collectivités locales, et donc leur capacité à mener des politiques publiques, en particulier dans le domaine environnemental.
Le phénomène n’est pas nouveau. Depuis plusieurs années, les collectivités contribuent à l’effort, notamment par leurs recettes : suppression de ressources comme la taxe d’habitation, baisse des dotations de l’État. Les auteurs rappellent ainsi, à partir des données de la Cour des comptes, que la dotation globale de fonctionnement est passée d’environ 41 milliards d’euros en 2013 à 27 milliards en 2018, avant de se stabiliser. Même le Fonds vert, lancé en 2023 pour accélérer la transition écologique dans les territoires, a vu son montant chuter fortement depuis 2024. Les récentes annonces de réduction de crédits liés à l’adaptation au changement climatique, à l’approche du budget 2027, donnent à ces constats une résonance particulière.
Une recherche au long cours
Ludovic Halbert, chargé de recherche CNRS au Laboratoire techniques, territoires et sociétés (LATTS, Université Gustave Eiffel), et Félix Adisson, maître de conférences à l’École d’urbanisme de Paris et chercheur au LATTS, ont présenté les résultats d’une recherche initiée en 2016, menée avec Francesca Artioli et Nicolas Maisetti dans le cadre du projet INVEST (ANR).
Cette enquête pluridisciplinaire du bloc local mêle plusieurs méthodes : une analyse statistique des données fiscalo-financières et socio-territoriales, une enquête multisites à Bordeaux, Cahors, Dunkerque, Est Ensemble, Sophia Antipolis et Tours (164 entretiens, dans des domaines allant de l’eau et l’énergie à l’aménagement, au logement, aux mobilités et au patrimoine public), l’étude de la genèse des « contrats de Cahors » et sept ateliers réunissant acteur·rices et chercheur·ses.
Au cœur de l’analyse, la notion d’écologisation : le processus par lequel les acteur·rices des politiques de l’environnement mobilisent des ressources pour préserver les relations socioécologiques, ou pour adapter leur territoire aux risques liés à la crise environnementale. Reste à comprendre comment ce processus se déroule dans ce que les auteurs appellent un « ordre de consolidation budgétaire ».
La mécanique de l’austérité
Cet « ordre » se comprend en trois sens : « mettre en ordre », c’est-à-dire réorganiser les budgets par des pratiques discursives et matérielles ; « donner un ordre », par une injonction à la consolidation des comptes ; et « mettre de l’ordre », en hiérarchisant les valeurs, les destinataires et les interventions. Un État placé sous la surveillance des institutions économiques et financières nationales et européennes, mais aussi des marchés financiers, transmet ainsi cette contrainte aux collectivités.
Quatre enseignements pour les collectivités
Des budgets « verts » encore instables. Les collectivités ont dû se doter d’outils de suivi de leurs dépenses liées à la transition écologique, que l’État rend progressivement obligatoires. L’ouvrage distingue trois grandes familles de méthodes : le recensement des dépenses, l’évaluation d’impact et le budget carbone. Comme l’a souligné Alain Pariente, la méthodologie est loin d’être stabilisée : certaines collectivités peinent à répondre à l’injonction de l’État et naviguent parfois à vue.
Une logique comptable qui vise le fonctionnement. Comptabiliser les dépenses vertes ne doit pas faire oublier l’effort demandé : des objectifs annuels chiffrés de réduction des dépenses, qui ciblent surtout le fonctionnement et son premier poste, les salaires. En 2024, la Cour des comptes a ainsi préconisé un retour des effectifs au niveau du début des années 2010, soit 100 000 emplois en moins. À l’inverse, les collectivités sont encouragées à investir, par de multiples guichets nationaux et européens. Les entretiens menés par les chercheurs l’illustrent : un·e responsable du service des modes actifs de Bordeaux Métropole explique que la limite est aujourd’hui humaine plutôt que financière, tandis qu’un·e responsable de l’agence d’urbanisme décrit un investissement en « open bar » et un fonctionnement où il faut « serrer la vis ». D’où le risque d’un paradoxe : investir dans le superflu parce que les fonds existent, tout en réduisant le personnel sur des missions essentielles.
Une administration locale réorganisée. Si les collectivités se sont engagées, parfois avec enthousiasme, dans l’écologisation de leurs politiques, l’impact sur l’organisation de leur administration est souvent ignoré. Des services stratégiques dédiés à la transition écologique ont été créés, mais ces services transversaux fonctionnent souvent sans grands moyens et consacrent une part importante de leurs ressources à la recherche de financements tiers : des « chasseurs de primes », pour reprendre le titre d’un chapitre de l’ouvrage. Écologisation et consolidation budgétaire peuvent ainsi entrer en conflit.
Le pilotage par les ratios. La consolidation budgétaire a renforcé une gouvernance par les nombres, qui rend l’action publique dépendante d’objectifs chiffrés et laisse dans l’ombre toute visée non mesurable. Les agent·es, chargé·es de mettre en musique les orientations politiques, se voient fixer comme horizon de « faire mieux avec moins ». Les auteurs en relèvent les limites, jusqu’à la souffrance au travail : un·e responsable des finances de Bordeaux Métropole raconte qu’après avoir doublé le nombre de dossiers traités à effectifs constants, il a fallu, à un moment, tirer la sonnette d’alarme.
Regards croisés et mise en débat
La discussion a réuni autour des auteurs Alain Pariente, professeur de droit public à l’Université de Bordeaux et expert des finances locales, et Claudine Bichet, conseillère municipale de Bordeaux (Écologie et solidarité), ancienne adjointe au maire en charge des finances et ancienne vice-présidente de Bordeaux Métropole au climat, à la transition énergétique et à la santé. Alain Pariente a insisté sur l’instabilité des méthodes de budgétisation verte, qui laisse certaines collectivités en difficulté face aux injonctions de l’État.
Claudine Bichet a rappelé combien il est difficile, pour une collectivité, de réduire ses dépenses : entre les dépenses contraintes, comme les salaires, les dépenses déjà engagées et celles à renouveler d’une année sur l’autre, la marge de manœuvre est étroite. Une consolidation budgétaire trop stricte peut alors avoir des effets délétères sur l’économie locale, le tissu associatif… Un rappel que, dans le domaine budgétaire, le remède peut parfois être pire que le mal.
Une écologie « en pointillés »
Au terme de leur présentation, les auteurs dressent le portrait-robot d’une écologisation sous contrainte d’austérité, marquée par trois traits : la réactualisation de la « solution équipement », plutôt que le soin de l’existant ou la réduction du bilan métabolique des villes ; la difficulté du passage à l’échelle, loin des modèles de transition ; et des politiques environnementales « en pointillés », plutôt qu’une véritable planification écologique.
En montrant comment la consolidation budgétaire ordonne, au sens propre, les politiques environnementales locales, cette rencontre a invité à regarder la transition écologique à travers ses conditions financières et administratives concrètes, un enjeu central à l’heure où les budgets publics sont en discussion.
📖 Pour prolonger la réflexion : La ville verte au pied du mur. Quand l’austérité ordonne les politiques environnementales. Un livre de Ludovic Halbert, Félix Adisson, Francesca Artioli et Nicolas Maisetti (Presses de Sciences Po)
